經濟

省際邊緣區抱團突圍:心難齊,壁難破

胥大偉  2019-10-29 11:08:16

既沒有成熟的發展模式可借鑒,又缺乏產業基礎,省際邊緣區的“突圍”無疑是一段艱難的探路

  位于山西運城市平陸縣與河南三門峽市之間的三門峽黃河公鐵兩用大橋。圖/新華

 

  省際邊緣區突圍

  本刊記者/胥大偉

  發于2019.10.23總第921期《中國新聞周刊》

 

  今年7月28日,在湖北十堰市舉辦的中國區域經濟50人論壇第十二次專題研討會上,省際邊緣區所面臨的發展困境再度引發關注。

 

  目前,中國共計有66條省級行政區陸路邊界線,總長5.2萬千米。在這些省際邊界兩側共分布著 849個縣(市),面積約占全國總面積的 47. 9%,全國約一半的貧困縣分布于此。

 

  省際邊緣區大都處于各省經濟體系的“末梢”,是經濟發展中最容易被忽視的區域。這里不僅是地理上的邊緣區,而且很難被納入到高層次的區域發展戰略之中。

 

  面對發展之困,“抱團取暖”成了省際邊緣地區謀求發展的重要路徑。然而這并不意味著省際邊緣區已經找到“突圍”的出口,困局依舊待解。

 

  被邊緣的交界區

 

  “山川形便,犬牙交錯”的省界劃分,使得中國的省區版圖極不規則,省際邊緣區則大多自然條件惡劣,并且交通條件相對落后。

 

  例如鄂豫皖交界的大別山區,真正穿越內山的只有京九線河南新縣到湖北麻城六十多公里路段,與鐵路設施相配套的公路網也不夠健全。復雜的地形地貌也影響了當地交通設施的建設,橋梁和隧道建設多、單公里投資高等諸多工程難點,放大了交通的制約因素。

 

  由于生產生活條件惡劣,加上部分地區的工業發展限制,使得省際邊緣地區經濟很難內生發展,一度陷入“低水平發展的循環陷阱”,省際邊緣地區也因此成了貧困的“根據地”。

 

  根據國家公布的國家級連片特困地區名單,中國14個特困連片地區,有10個處于省際邊緣區。以秦巴集中連片特困地區為例,該地區是典型的省際邊緣區,范圍包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市的80個縣(市、區),集革命老區、大型水庫庫區和自然災害易發多發區于一體,內部差異大、致貧因素復雜。

 

  學者們認為,相比于自然地理和交通條件的制約,省際邊緣區的發展困境更多是由行政分割造成的。

 

  行政區劃猶如一堵“看不見的墻”。墻內,地方政府為追求地方經濟利益的最大化,采取行政手段強烈干預區域經濟運行,從而導致地方保護主義盛行,企業跨區域發展受到嚴重限制。省際邊緣區由于遠離省會城市,容易被“邊緣化”而成為政策“盲區”。

 

  比如位于渝、鄂、湘、黔四省(市)交界的武陵山區,周邊已形成武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗區、貴陽市國家級循環經濟試驗區、長株潭城市群“兩型”社會綜合配套改革試驗區和成渝城鄉協調發展綜合配套改革試驗區四大國家級經濟板塊。處于四大試驗區包圍之中的武陵山區,既無政策扶持,也享受不到周邊各區的輻射。

 

  中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞接受《中國新聞周刊》采訪時表示,中國一個省份面積相當于歐洲一個國家的面積,省份的經濟結構體系獨立性較強,省與省之間對區域經濟協作的依賴度較低。行政邊界對省際邊緣區的“阻隔效應”要遠大于“橋梁效應”。另一方面,由于地理位置偏遠,省際邊緣區很難接受省會城市經濟輻射。在行政力量配置資源的模式之下,離省域內經濟中心區越遠,行政對其資源配置的欲望越低。

 

  在行政邊界的阻隔下,各省邊界地區同省外地區來往存在嚴重的行政壁壘,導致基礎設施、生產要素、服務體系、物流等方面都是“背靠背”地向著本省中心地帶,而省際邊界區則發揮著“隔離帶”的作用。

 

  寧波大學商學院教授鐘昌標認為,地方政府總是想方設法將資源投入到周期短、見效快、利潤高的產業和地區,每個省的中心城市往往是建設的重點。對于省際邊界,省級政府一般不重視,甚至限制地方財政投入到邊界區域。邊界區域事實上充當了“獻血者”角色,而中心城市則往往成為“要素海綿”,對地區產生極強的虹吸效應。

 

  此外,行政分割造成省際邊界區內經濟摩擦頻繁、省際間協調成本高,使得省際邊緣區貿易成本居高不下。

 

  國家發改委原副秘書長范恒山指出,一個省的邊界地區,很容易因為地理邊緣化而導致行政治理和政策治理邊緣化,很容易造成與外界的封閉,帶來惡性競爭。所以,絕大部分邊緣地區發展不好的原因,一是內部行政治理邊緣化,包括政策支持邊緣化,二是外部鄰省之間幾個地區相互競爭,相互拆臺。

 

  淮海發展研究院院長沈正平認為,我國跨省際區域普遍存在行政壁壘,嚴重影響了商品和要素的有序流動及優化配置,因此推動這類區域協同發展必須破除行政壁壘問題。

 

  沈正平告訴《中國新聞周刊》,行政壁壘產生的根源主要在于行政區劃分割。在他看來,地方政府為謀取本地利益的最大化,依靠行政權力對市場進行不合理的干預,以行政區劃為界限人為分割統一市場,形成了所謂的“諸侯經濟”或“行政區經濟”,其表現形式和主要手段就是“地方保護主義”下的各種制度性障礙。

 

  以蘇魯豫皖四省交界地區的淮海經濟區為例,該區域涉及4個省十多個地級市,加上市場發育不充分、成熟度較低,其行政壁壘問題比大多數省際交界地區更為突出。

 

  不少學者認為,省際邊緣區應該在建立合作的體制機制上做些探索。中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀建議,省際邊緣區遠離中心城市,發展相對困難,通過抱團取暖,能夠發揮各自優勢,形成合力,使得地區形成合作發展。

 

  徐州的一家購物中心。位于蘇魯豫皖四省交界區域的淮海經濟區,范圍涵蓋徐州、濟寧、臨沂、宿州等20個地級城市。圖/中新

 

  自拉自唱的“抱團”

 

  今年4月2日,山西、陜西、河南三省聯合發布《加快晉陜豫黃河金三角區域合作工作實施意見》,山西的運城、臨汾,陜西渭南和河南三門峽的“抱團”發展引發廣泛關注。

 

  這并非是三省省際邊緣區的首次合作。2014年國務院就已批復《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》,而黃河金三角的“抱團”發展則可追溯到上世紀80年代。

 

  事實上,這并非是區域協作的新模式,一些省際邊緣區已經進行了三十多年的合作探索。

 

  1985年9月,由晉冀魯豫四省交界區域的11個城市、5個地區,成立了“中原地區經濟技術協調會”(即中原經濟區);1986年3月,淮海經濟區成立,范圍涵蓋徐州、連云港、濟寧、菏澤、臨沂、商丘、宿州、淮北等蘇魯豫皖四省接壤地區20個地級城市。

 

  自1986年國務院頒布《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》以來,此類區域經濟合作組織最多時超過100多個,目前仍處于活躍狀態的還有三分之一。然而三十多年來,此類區域經濟合作組織一直停留在“自拉自唱”階段,難以上升到國家戰略。

 

  例如,在過去的三十多年中,淮海經濟區各成員市始終抱有將其發展納入國家戰略的強烈訴求,并積極爭取國家和所在各省的支持以及社會各界的關注,但直到2018年11月國家發改委正式印發《淮河生態經濟帶發展規劃》,明確提出北部淮海經濟區,才真正上升到國家戰略層面。

 

  淮海發展研究院院長沈正平告訴《中國新聞周刊》,由于省際邊緣區的特殊性,特別是隸屬于多個省級行政區管轄,存在各自利益訴求甚至沖突,矛盾和問題多,統籌協調難度大,因而通常難以在較短時間內上升到國家戰略層面。

 

  在省際區域經濟協作中衍生出的最大難題,就是跨行政區協調問題。

 

  首都經濟貿易大學教授安樹偉認為,省際邊緣區經濟協作的難點就是協調成本太高。他說,省際邊緣區遇到的跨省際協調問題,是區域內幾個地級市間無法解決的。

 

  中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞認為,中國的經濟體制還是以行政配置資源為主的體制,市場經濟在配置資源過程中決定性作用尚未發揮到位,這造成行政配置資源的權力還是過大,地方政府之間進行區域協作受到上級的行政干擾太大,“不可能不受到上級行政部門的掣肘”。

 

  在省際區域經濟協作中另一個協作難題是,區域內各成員市“心難齊”。

 

  回溯各經濟協作區成立的動因,大多由區域內某個城市“挑頭”。例如,河北邯鄲市倡議成立中原經濟區;江蘇徐州市倡議成立淮海經濟區;黃河金三角區域協作,運城市的積極性最高。這類城市往往是區域內經濟實力較強的城市,有著打造區域中心城市,爭當“龍頭”的愿景。

 

  在淮海經濟區,徐州一直是該地區經濟實力最強的城市。2018年徐州GDP為6755億元,但并沒能與區域內位列第二的鹽城、第三的濟寧拉開差距,以目前徐州的經濟實力也未有能力輻射淮海經濟區全域。在中原經濟區,與徐州定位相似的邯鄲也面臨相似的“尷尬”。

 

  淮海經濟區屬于典型的“弱弱型”省際邊緣區。2018年,該區域10個市以全國5%的人口,僅創造了3.6%的GDP,且受行政、利益、規劃等多種因素的制約,該區域經濟發展水平與周邊的長三角城市群、皖江經濟帶、山東半島城市群等相比仍較滯后。

 

  在“弱弱型”省際邊緣區,各成員市對中心城市的認同度較低是一個共性問題,且伴隨著城市間對區域中心城市的互相爭奪。

 

  據媒體報道,此前,淮海經濟區的濟寧,就曾和徐州有著“一哥之爭”。2017年初,濟寧淮海經濟區中心城市定位獲山東省政府批復,但僅僅半年后,徐州被國務院批復確立淮海經濟區中心城市地位,“龍頭”之爭也就此落槌。而該區域內實力較弱的成員市,如商丘、菏澤則選擇在淮海經濟區與中原經濟區之間“左右逢源”。

 

  牛鳳瑞表示,區域合作并未納入官員的考核體系中,對主政官員政績來說,區域合作權重較小。省際邊緣區的跨省協作,各地市“完全可以不買賬”。

 

  協同機制如何建?

 

  為了解決省際間的協調問題,跨行政區的區域合作常見的做法是建立市長聯席會議,并設立一個聯絡的常設機構。

 

  2008年,“中原經濟區市長聯席會”成立,實行輪換制,每年一輪換,并將聯席會辦公室設在邯鄲市。淮海經濟區也建立了市長聯席會議,并設立一個聯絡的常設機構——淮海經濟區經濟開發聯合會聯絡處。

 

  河南省社科院區域經濟研究中心主任、研究員任曉莉認為,此類聯席會經驗成績談得多,而如何解決協作問題,則談得不多。多位學者認為,此類以對話、協商方式,而非制度性的合作機制缺乏執行力和約束力,僅僅是城市的聯合,使得組織較為松散。

 

  中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀告訴《中國新聞周刊》,這類合作組織對加強合作有一定效果,但是涉及重大項目、對地區利益關系較大的項目事項時,“大家還是互不相讓”。

 

  多位學者亦表示,由國家層面成立省際邊緣區協調機構的可能性極小,但是可以在省際協調機制上做一些探索。中國區域經濟學會副會長肖金成認為,省際邊緣地區的地級市想要和鄰省的地市進行區域合作,合作機制建立比較難,需要在體制機制上做一些探索。他建議通過經濟區來彌補行政區分割問題,加強地方政府之間的聯系。

 

  此外,跨省協調機構的建立還涉及一個管理半徑問題。肖金成告訴《中國新聞周刊》,跨行政區的協調機制,絕不是簡單的行政合并,也不是分成若干個行政區,而是要建立行政區和經濟區兩套體系。

 

  陳耀認為,合作組織是一個協調機構,由政府來協調只是其中的一種方式。除了政府以外,還可以由社會協調,比如由商會、協會對企業進行協調,加強聯系和合作。

 

  淮海發展研究院院長沈正平認為,類似蘇浙皖滬“三省一市”抽調人員成立長三角區域合作辦公室,這種做法可能會成為新趨勢。

 

  事實上,在2018年12月的首屆淮海經濟區協同發展座談會上,建立了決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域協同發展新機制。

 

  一是區域戰略決策機制。建立淮海經濟區協同發展座談會制度,作為推進區域協同發展的決策機構;成立淮海經濟區協同發展辦公室,各市派駐專職人員入駐。

 

  二是區域溝通協調機制。建立淮海經濟區協同發展協商會議制度,協調推進區域協同發展座談會研究確定的重大事項;建立專題工作協調機制,協商解決區域重點領域、重大項目建設中遇到的難點問題。

 

  三是區域合作運行機制。建立重點專題領域合作機制,深化區域合作研究;協商組建區域立法協作聯席會議,探索建立區域內各市立法協作機制。此外,還建立專家咨詢參謀機制,為促進區域協同發展提供智力支持。

 

  肖金成此前曾主持研究黃河金三角的區域合作規劃。據他介紹,他們的模式是,晉陜豫三省主要領導組成一個領導小組,然后交界地區的地級市建立一個聯席會議,并設立一個常設辦公室。同時成立合作基金,基金按照每個市的財政收入和GDP的比例來繳納,用于區域內每年交通基礎設施建設,生態環境保護,還有一些公共服務的支出。

 

  國家發改委國土開發與地區經濟研究所長高國力認為,協調機制不能停留在“表面熱鬧”,而是真正選擇制約省際交界地區發展的一些重要的領域,逐步確定共同解決的一些路線圖、時間表,確定一些共同需要分擔的責任和義務,同時也要明確將來的一些利益共享或者分成機制,建立一個相對規范的制度框架。

 

  “機構的形式可以多樣,最關鍵的是能否解決實際問題。”高國力說。

 

  探路區域增長極

 

  既沒有成熟的發展模式可借鑒,又缺乏產業基礎,省際邊緣區的“突圍”無疑是一段艱難的探路。

 

  培育一個區域中心城市,使其成為拉動區域發展的增長極,被看成是區域發展最見效的辦法。在省際邊緣區,提出打造增長極、建設區域中心城市的就有漢中、菏澤、韓城、宜春、攀枝花、邯鄲等城市。

 

  對于蘇魯豫皖四省交界的淮海經濟區來說,由于區域和各城市都欠發達,優先培育壯大徐州作為中心城市是一條捷徑。淮海發展研究院院長沈正平認為,做大做強徐州這一區域增長極,更好發揮其在區域經濟社會活動中的“龍頭”作用,輻射帶動整個區域協同發展。

 

  首都經濟貿易大學教授安樹偉表示,省際邊緣區“抱團”發展,不等于不培育增長極。安樹偉認為,相比于“撒胡椒粉”式的發展,培育增長極模式是一個比較見效的辦法。

 

  一般而言,中心城市輻射帶動區域發展的范圍大小與其能力強弱緊密關聯。沈正平認為,想要涵蓋蘇魯豫皖四省接壤地區的20個地級市,徐州作為中心城市確實存在“小馬拉大車”問題,其聯合共建成效必然受到較大影響。2010年5月,由8個地級市組成淮海經濟區核心區,提出加快核心區一體化建設,則顯得更加務實可行。

 

  多位學者亦強調,培育區域增長極,不能一概而論。國家發改委國土開發與地區經濟研究所長高國力表示,中西部的很多省際交界區被崇山峻嶺阻隔,交通不暢,經濟發展程度低,很難找到區域增長極。

 

  類似湘鄂渝黔、陜甘寧等省際交界區,中心城市實力弱,周邊城市更弱。以豫皖邊界的6座城市來看,除六安市屬于合肥都市圈外,其他5市不屬于任何區域級都市圈,整個豫皖省際邊緣區基本處于被經濟圈、城市群所包圍的“環形空洞區”和“塌陷區”之中,經濟發展水平相對滯后,缺少帶動力強的區域核心城市。

 

  由于省際邊緣區遠離省會城市,難以接受省會城市的經濟輻射,因此省際邊緣區要在本區域選取一個中心城市作為經濟增長極進行培育,既要考慮城市的經濟實力或輻射能力,還要考慮城市在邊緣區的地理中心性。

 

  中國區域經濟學會副會長肖金成認為,省際邊緣區培育出規模比較大的城市困難重重,不可能形成城市群。他表示,省際邊緣區城市輻射半徑有限,應該化邊緣為中心,培育多個區域性中心城市,共同的輻射帶動交界區。

 

  在黃河金三角區域,運城,臨汾、渭南和三門峽城市規模都不大,輻射力不強。新一輪的規劃中,這4座城市成為區域發展的4個支點。

 

  肖金成建議,國家層面應給區域中心城市一些政策,“助它完善基礎設施、增加城市功能,聚集更多的產業,從而帶動周邊地區的發展。”


責任編輯:郭惠芬

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